【按】国家科技体制是企业、尤其是国有企业科技体制运行的环境，对其的理解与把握，是国企特别是大型央企集团的科改前提；同时，文中分析国家新型举国体制的体系框架与模型，各集团也可用以分析、比较和推演自身的科技体制——包括对功能体系做进一步细化分类、对各类主体做多级展开。
科技创新的国家行动当前正汇聚在“新型举国体制”的形成上。在我国，举国体制用于科技创新从“两弹一星”时期便开始了，后来结合不同时期国家的科技发展需要也采取过多种模式。“新型举国体制”最初在2021年被首次提出，并在2023年国家科技体系改革中加快了推进步伐。
要更好认识新型举国体制及其“新”在何处，复斯专家认为，需要了解我国在科技创新上曾采用过哪些举国体制，并在模式比较基础上，从科研任务与条件的演变中进一步把握。
举国体制的模式级变量：三类主体、两种方式、五项功能
结合各模式的差异及内在联系，可将“三类主体、两种方式、五项功能”作为我国举国体制比较的模式级变量。
“三类主体”指政府和两类企业。两类企业指国有企业和其它市场主体（包括一般企业主体、其它按市场规则运行的经济组织等）。“两种方式”指计划方式和市场方式，它们也是协调包括科研活动在内各类经济活动的两种最基本方式。
之所以对企业主体进行二次区分，主要是在举国体制中国企往往承担了特殊的功能、发挥了有别于其他市场主体的作用。由于国有企业往往具有两类主体性质：一类是政府主体性质，指承担并执行国家（或政府）赋予的使命和任务；另一类是市场主体性质，这方面与其它企业并无不同。当只发挥国企的政府主体性质时，很容易，就像改革开放前那样；若只发挥其市场主体性质，也不太难——此时模式级变量就剩“两类主体、两种方式”，即与国外差不多了；但如果想同时发挥国企的两类主体性质，那么显然就复杂很多、也难很多，这正是我国举国体制的模式类型较多的原因。
五项功能：在模式比较中，为真正展现不同举国体制下三类主体的角色与功能变化，需要从管理角度对科技创新项目实施过程中的主要功能进行必要的大类划分：
①对多项目进行职能管控的功能。主要指行政管理类工作，以权力为支撑，往往不需要或只需很低的业务知识，近似于“形式性审查”；
②项目一级业务管理功能。指针对特定项目的顶层业务管理工作，其往往既需要专门知识，还需要明示的制度、规则和机制等的支撑，近似于“实质性审查”；
③项目一级业务实施功能。指针对特定项目的顶层业务性工作的具体操作与执行；
④项目二级/三级业务管理与实施功能。基于模式比较需要，这里只关注到具体项目的二级、三级深度；
⑤形成科技产业的产业化功能。这里既包括基于项目成果转化做的工程化工作，也包括通过技术引进、科技产品购买等方式形成产业能力的工作。
下面对“两弹一星”以来我国在科技创新上的五种主要举国体制进行比较，并在五项功能参照下重点从“三类主体、两种方式的关系模式演变”视角观察各模式差异。
模式一：“两弹一星”模式
“两弹一星”模式（上世纪50年代初～1970年），是一种“两类主体、一种方式”的举国体制（如下图）。其中，主体有政府和国企两类，方式是纯粹的计划方式，且国企在该模式中只具有一类性质：政府主体性质——政府让它干什么就干什么，是政府执行经济活动（这里指科研活动）的执行主体，是作业单位而不是市场活动的自我调节主体，更没有自我生存与发展的责任和空间。
从工作分工看，国家（政府）作为完整的项目组织者、管理者和实施者，承担了除少量操作与执行功能外的几乎全部功能。
因此，无论从主体、方式还是功能配置看，该模式的计划成分都很高，且是五种举国体制中最高的。
模式二：“两机”专项模式
“两机”专项模式（含大飞机专项模式，后同），最早始于2012年并于2016年全面启动实施，其中“两机”指航空发动机与燃气轮机。大型飞机重大专项开始的更早（2006年立项、2008年启动实施），在开展模式上与“两机”专项是相似的，可作为同一种模式与其它模式进行比较（如下图）。
“两机”专项模式是一种“三类主体、两种方式”的举国体制。具体看，国企承担的是项目一级及其以下业务管理与实施功能，且在执行这些功能时发挥政府主体性质的成分更大——主要是执行政府计划而非自主决策，包括研发什么产品、开发什么型号（如技术性能要求）、主要合作主体或供应商是谁（如其它国企）、什么时候出成果等。只是在对少部分零部件配套企业的研发合作中采用了市场方式，即发挥着市场主体性质。
总的看，该模式虽然是“三类主体、两种方式”，但对市场手段和市场化资源（主要指科研资源）运用很少。该模式的使用往往需要一个重要的前提条件：自研比例或成分不高。因为，该模式对资源的市场化方式运用很少、对社会创新资源的使用率较低，所以如想满足国家需要（尤其表现在时间上），自研的部分必须少且技术难度要相对较低，且大部分技术构件能通过购买方式实现——当然，前提就是要能买得来。
模式三：芯片大基金模式
芯片大基金模式也是针对特定产业领域的一种举国体制，最早从2014年开始，目前已开展过两期。该模式是一种“两类主体、一种方式”的举国体制，其中主体是政府和市场中的一般企业、方式是市场方式（如下图）。
与“两弹一星”模式恰恰相反，在该模式中政府直接运用了市场手段，具体看更多是通过风险投资基金这种资本手段实现的，而在前面两种模式和后面要谈的两种模式中，政府对企业使用的都是计划指令方式（如任务下达并对其实施过程进行管控）；除直接使用市场手段外，该模式中政府还把项目一级及其以下业务管理与实施功能都一并交给了市场主体。
在当时，国家主要是希望聚集国内各界力量（通过基金撬动更广泛市场资源），迅速建立起芯片相关领域的生产能力，有条件的（国外没限制能够买来的）以直接购置装备形成产能为主，没条件的也积极鼓励企业自研。
但采用该模式时，需要有比较完善的市场机制（包括资本市场）的配套，否则政府在项目执行过程中，就会同时因缺乏像对国企那样的管控方式而容易导致失控，如表现为：钱都花出去了但并没有取得预期的效果。因此相较于其它模式的主要缺陷——资源使用范围和效率低，该模式最大的缺陷是结果更不可控——从芯片大基金模式后来的执行效果看，这种风险确实发生了。
模式四：2018科改模式
2018科改模式，指2018年以重组科学技术部为代表的科技体系改革后，国家重大科技攻关项目的开展模式（如下图）。同时，该模式也是首次出现的不针对特定项目或产业、而是面向更广泛领域的举国体制。
具体看，该模式也是“两类主体、一种方式”的举国体制，其中主体是政府和国企、方式是计划方式。从功能配置看，国家（政府）承担了项目一级业务管理与实施功能，其它工作则交由大型国企集团或大型科研院所承担。含义是，对于过大或完整的科技攻关项目，首先是由科技部负责分解，然后再组织相关国企分工、协作完成；且各个国企在完成具体研发工作时，尽管既可在集团内层层向下分解，也可对外采购与合作，但由于此类任务的计划性和指令性都非常强，加之本位主义和观念问题，实践中大部分都是内部组织完成或与其它国企合作完成，对市场主体和市场资源运用比例较低。——从举国体制的演变思路看，前三种模式是逐渐提高市场成分的过程，而到了2018年则对探索方向进行了调整，重新增加了计划成分。
该模式的特点决定了其存在一个明显缺陷：科研项目一级业务管理与实施全由科技部直管，且具有较强的专业性要求（既有科研自身的也有管理方面的），而以科技部为代表的政府系统受制于自身工作资源的特点及其工作方式等限定，很难满足任务需要。面对科技创新这类变化又多又频繁的项目，在管理和协调上就更勉为其难了。
当前阶段对举国体制提出的新需求
近年在科技创新上出现了一些新情况，并突出表现在三个方面：
①科技创新工作增多，很多产业和领域都需要科技创新，且成为紧迫性需求。“两弹一星”、“两机”专项和芯片大基金时期与此不同，这三种举国体制均只针对特定项目或具体产业，且相比当下紧迫性程度也有所不同——当时我们还是能够接受较长创新周期的，如芯片大基金模式每期是15年、“两机”专项也是十多年。因为那时我们还主要是为了追赶，而现在则是被卡住了脖子，并严重威胁到当下的产业链、供应链安全，需要快速摆脱困境。——这意味着前三种模式很难满足需要。
②国外相关限制措施导致“大量采购+小部分自研”模式不再可行，换句话讲就是都要靠自研。——这意味着“两机”专项为代表的模式尤不适用。
③基础研究成分在增加、创新起始点在前移，按照事前理解去分解项目、执行项目更不具备条件，因为过程中的协调和变化都更多。——这意味着2018科改模式为代表的举国体制尤不适用。
在这些新变化下，已有的举国体制由于各自的特点与局限性均无法满足新需求，此时我们需要一种新的举国体制——新型举国体制。这是一种什么样的举国体制呢？就是体制构成的三类主体、两种方式要都能发挥最大作用的体制。——可以说新型举国体制实际上是在这种环境变化下基于需要和已有举国体制问题而推演出来的，很大程度上反映了我们的需要而非实际方案的特点本身。
模式五：新型举国体制模式（2023科改模式）
新型举国体制模式，也即“2023科改模式”，指2023年以重组科学技术部为代表的科技体系改革后，国家重大科技攻关项目将采用的模式（如下图）。
新型举国体制必须要能做到“三类主体、两种方式都能发挥最大作用”，这被国家概括为“有为政府+有效市场”，即在更加发挥政府作用的同时充分发挥市场作用。
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为什么要“有效市场”，因为：现在需自研的更广、更多，这要求更多主体以更加市场化方式参与。由于创新在很大程度上是计划不来、监督不来的，也不是少量人员或主体就能完成的。而要发动广泛的市场主体行动，市场化方式是最有效的。这也是解决前三种模式共同缺陷的需要。
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为什么要“有为政府”，因为：相对于我们想要的创新成果或产业，主要依靠市场来实际完成满足不了当前紧迫性需要，被卡脖子产业和领域等不了，而我们在固有认识上认为，计划可以更直接、更可控、更快速。
因此总体看该模式也是一种“三类主体、两种方式”的举国体制，类似“两机”专项模式，对项目一级业务管理与实施的任务安排相同，改变处在于：国企要增强市场主体性质，按真正市场化的方式组织科研过程。另外，在“两机”专项模式中，更多是以采购为主（自研成分少），而现在则反之，所以需要项目一级承担主体采取更广泛、更市场化的方式进行开放式创新。
正是因为新型举国体制是在新阶段下基于紧迫性需要提出的，所以实际构造将面临来自理论和实践的重大挑战：有为政府如何有为？有效市场如何有效？政府有为和市场有效如何不冲突？从可能的思路空间看，解决方案的焦点将集中在国企两类性质在自身的结合上——而这又如何做到不是转移问题？
所以，难点虽在有效市场与有为政府的结合上，但方案实现的真正挑战和关键在于大型国企集团：两类主体性质都要强，而且还要结合好。因为：需要它对上发挥有为政府的承接功能——项目一级业务管理和实施工作，现在政府不做了但还想有为，就需要国企做好；同时还要发挥利用大市场的组织者作用，全部协调工作都要国企做，要把所有相关的高水平市场资源都找来用，而不是自己在内部一体化完成——这是必须做到的要求，而不像以前一样只是个可选项。也就是希望大型国企在真正发挥专业创新优势的同时（这也是之所以把项目给该国企的原因），更加重视和培养好基于开放式创新的项目一级管理功能（把市场创新资源用起来），绝对不允许封闭干、独立干。
由此看，新型举国体制下对大型国企集团的要求很高：要能把这两者都做好且还要结合好，即承接有为、实施有效，而且还要有为与有效融于一身。以前不这么高要求下，要结合好国企的两类主体性质都是世界级难题，何况现在，难度可想而知。
【结语】
纵观我国整个举国体制的演变过程，国企的性质和作用发挥始终是举国体制演化中的关键所在，也是各种体制能否实际发挥作用的关键所在。但无论如何，有效的市场要素如何完善、有效的市场机制如何形成、有效的市场手段如何运用等仍是当前有价值的努力方向；而且尤其需要引起高度重视的是，项目一级、二级和三级管理与实施功能的完善和能力的实际形成，是必须补的高级功课，无论它们由谁承担，关键是都必须真能担得起……缺乏实际功能和能力支撑的体制，无论选什么模式，都是一种效果。
